El planteamiento de la UE de un tratado mundial de reducción de las emisiones, jurídicamente vinculante, ha resultado ser políticamente inviable. EE.UU. y China, no querían este tipo de instrumento, sino compromisos unilaterales, que no les ataran apenas las manos. Las constantes divisiones internas y la complejidad de los procedimientos de toma de decisiones, coartan las posibilidades de liderazgo internacional de la UE. Por qué fracasó Copenhague.
La madrugada del día 19 de diciembre 2009, ya fuera del calendario previsto para la Conferencia de la ONU sobre el cambio climático (COP-15), se celebró la última sesión plenaria en la que, en un ambiente de gran confusión, se decidió “tomar nota” del acuerdo que la noche anterior habían elaborado los dirigentes de cinco países: el Presidente Obama y los presidentes o primeros ministros de China, India, Brasil y Sudáfrica. No se contó con la UE.
El texto, de tres páginas y con varios anexos, no se podía modificar en el plenario, aunque había sido elaborado al margen de cualquier órgano de la cumbre. Ahora se le denomina el “Acuerdo de Copenhague”, y es el único texto que ha salido de la Conferencia, tras dos años de preparación desde la cumbre de Bali en diciembre de 2007.
Dos días después de cerrada la Conferencia, aunque subsistan algunas dudas sobre el contenido de lo acordado, es ya posible realizar un análisis preliminar sobre los factores que hayan podido ejercer una mayor influencia en hacer fracasar la Conferencia.
Motivos del fracaso
Son cinco los motivos mas destacados de este desenlace:
1) la discrepancia de EE.UU. con el proyecto planteado en Copenhague;
2) la determinación de China a no dejarse someter a normas internacionales que retrasaran su desarrollo económico;
3) la gran dificultad de la Unión Europea para ejercer el liderazgo internacional;
4) la insuficiencia de los actuales conocimientos científicos sobre los que se basa el proyecto presentado en Copenhague y, finalmente,
5) los graves inconvenientes del propio proyecto climático que pretendía aprobarse en la cumbre.
La mayor parte de estas razones ya las traté en mi artículo del 18 de noviembre de 2008, anterior a la Conferencia de Copenhague.
EE.UU. disentía del plnteamiento de la Conferencia
1) Durante muchos años Estados Unidos se ha desmarcado claramente de la política climática de la UE (coincidente con la promovida por los diferentes organismos de NNUU) y que ha guiado las negociaciones internacionales durante bastantes años.
El acuerdo de los cinco líderes se redactó en poco más de una hora. No hay indicios de que existiera un borrador previo, pero no debe ser ajeno a las numerosas conversaciones bilaterales EE.UU.-China mantenidas durante octubre y noviembre. Lo que es mas relevante, el contenido del “Acuerdo de Copenhague” se corresponde en gran medida con las propuestas que EE.UU. ha planteado desde hace años en encuentros internacionales como el G-8 (junio 2007, Alemania), el G-20 (L´Aquila, Italia, julio 2009) y otros.
Principalmente, EE.UU. se ha opuesto a la fijación de objetivos obligatorios, vinculantes, para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) por los países industrializados para un plazo medio, 2020; en su lugar, consideraba objetivos para el muy lejano año 2050.
El documento de Copenhague no establece compromisos vinculantes para 2020 (aunque cada país comunicará su propio objetivo, unilateral) y, debido a China, ni siquiera fija una reducción para 2050, como estaba dispuesto a aceptar Obama.
China primaba mantener condiciones propicias para su desarrollo
2) La República Popular China, desde hace años, no ha ocultado su frontal rechazo a tener que limitar sus emisiones totales de gas de efecto invernadero (GEI), lo que ineludiblemente disminuiría de manera severa su ritmo de crecimiento económico durante décadas. Lo que es muy comprensible.
Justo antes de la apertura de la Conferencia, China anunció, in extremis, su disposición a asumir una forma indirecta de medir recortes de las emisiones: aumentar la eficiencia energética de la economía en general. Además, ha rechazado firmemente que el futuro cumplimiento de sus medidas energéticas fuese sometido a verificación internacional.
Nadie debería haberse engañado: la decisión estratégica del gobierno chino es verse lo más libre posible de cualquier obligación internacional en esta materia. El marasmo de los últimos días en Copenhague, le ha permitido a China garantizar prácticamente todos sus intereses de fondo. Claramente, es uno de los grandes ganadores del resultado de la cumbre.
Escasa capacidad de la UE para ejercer el liderazgo global
3) La Unión Europea, espoleada por el gobierno laborista británico desde finales de los 90s, ha sido durante estos años el principal grupo de países impulsores de las negociaciones climáticas internacionales.
En Copenhague, la UE y los países europeos quedaron excluidos de la reunión de cinco líderes en la que se redactó el acuerdo final. A pesar de ello, las naciones europeas dieron inmediatamente su respaldo a dicho texto, el único que era posible la noche del viernes 18, pero ellos mismos han cosechado un estrepitoso fracaso internacional en su pretensión de liderazgo en estas políticas, que ronda el carácter de humillación.
Inmediatamente después de la cumbre diversos analistas han juzgado que la UE ha quedado marginada del liderazgo de la lucha contra el cambio climático -que ha pasado a manos del G-2 (EE.UU. y China)- y que la política que ha salido de Copenhague es otra distinta a la que han promovido los países europeos.
El lento y complicado mecanismo de toma de decisiones en la Unión Europea, las inevitables divisiones nacionales ante cada proyecto -en este caso, la oposición de Polonia, otros ocho Estados del Este e Italia- y otros factores que ya se han puesto en evidencia en otros asuntos internacionales, ocasionan serias limitaciones a la capacidad efectiva de la UE de ejercer el liderazgo internacional.
Deficiencia de la base científica de las políticas climáticas
4) El cuarto elemento que ha comprometido el desenlace de Copenhague, es la insuficiencia de la base científica sobre la que se pretendía implantar unas medidas que afectaban a la vida de miles de millones de personas y requerían inversiones anuales de cientos de miles de millones de euros, a lo largo de varias décadas.
Los conocimientos acerca del sistema climático mundial y su posible evolución futura han progresado muy notablemente, pero continúan cargados de incertidumbres.
El principal compendio de la ciencia convencional sobre el cambio climático, los informes del IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático), integrado en la ONU, en su edición de 2001-escondido en la página 505- decía lo siguiente:
“deberíamos reconocer que estamos tratando con un sistema caótico no lineal acoplado, y por consiguiente no son posibles las predicciones a largo plazo del estado futuro del clima” (Grupo de Trabajo I, edic. en inglés).
Discutible plan de obligaciones nacionales jurídicamente vinculantes
5) Por último, ha influido en el fracaso de la cumbre lo cuestionable que es el propio proyecto sobre el que se ha negociado en estos años, bajo inspiración de la UE. Programa éste que se orientaba a establecer un sistema mundial para la reducción de emisiones y el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, que en inglés se conoce como “cap and trade” (límites máximos y comercio).
El Protocolo de Kioto de 1997 fue su primer paso efectivo y la cumbre de Copenhague debía alumbrar el acuerdo internacional que instaurara el sistema y crease o reforzase los organismos internacionales encargados de su administración y vigilancia.
Este plan ha sido considerado excesivamente ambicioso, extraordinariamente costoso y extremadamente difícil de poder hacerlo cumplir en muchas áreas geográficas, lo que crearía peligrosos desequilibrios en forma de fuga de empresas industriales fuera de Europa y de otros países desarrollados.
La conclusión general que podría extraerse del desenlace de la cumbre climática de Copenhague es que su planteamiento era políticamente inviable, en las presentes circunstancias internacionales.
Finalmente, como el enfoque seguido hasta la actualidad ha conducido a lo que parece ser un callejón sin salida -a pesar de que durante 2010 se intente nuevamente llevar a buen puerto-, la comunidad internacional y muy particularmente los países europeos deberían someter a una profunda revisión los postulados que han guiado su actuación.
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